УДК 351.95: 338.242

Котелевская Юлия Викторовна

кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и математических методов в экономике, Крымский институт бизнеса ykotelevskaia@mail. ru Нехайчук Дмитрий Валериевич

доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой финансов и математических методов в экономике, Крымский институт бизнеса dimchikn@mail. ru Нехайчук Юлия Серафимовна

кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры финансов предприятий и страхования, Крымский федеральный университет им. В.И. Вернадского [email protected] Yulia V. Kotelevskaya

Candidate of Economic Sciences, the associate professor of finance and mathematical methods in economy, the Crimean institute of business ykotelevskaia@mail. ru Dmitry V. Nekhaychuk

the Doctor of Economics, the associate professor, the head of the department of finance and mathematical methods in economy, the Crimean institute of business dimchikn@mail .ru Yulia S. Nekhaychuk

Candidate of Economic Sciences, associate professor, associate professor of finance of the enterprises and insurance, Crimean federal university of V.I. Vernadsky [email protected]

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

LEGISLATIVE AND ADMINISTRATIVE BASES OF INTERACTION OF GOVERNMENT AND MUNICIPAL GOVERNMENT BODIES

Аннотация. В исследовании рассмотрены такие дефиниции как «муниципальное управление», «государственное управление». Выявлены основные различия и общность данных понятий, сформулирована проблема недостаточной разведенности при реализации некоторых функций управления. Выяснено, что органы муниципального управления не входят в структуру органов государственной власти, при этом, задачи, стоящие перед местным самоуправлением представляют собой фундамент для достижения глобальных целей государства. С целью решения проблемы несогласованности функций органов государственного и муниципального управления, проведен анализ этапов развития государственного управления в России, что позволило

сформулировать понятие «государственного управления» как комплекс принципов действий органов государственного и муниципального управления. Доказывается, что исходя из проведенного анализа этапов развития государственного управления в России, власть, в современном понимании, представляет собой элемент общественной жизни, который придает обществу целостность, обосновывает необходимость управления, при этом, являясь ключевым фактором обеспечения организованности и порядка. Предложено рассматривать власть как системообразующий элемент, который обеспечивает жизнеспособность социума.

Ключевые слова: органы государственного управления, органы муниципального управления, власть, социальная власть, государственная власть, политическая власть, местное самоуправление, цели государства.

Abstract. The study examined such definitions as "municipal management", "public administration". The main differences and generality of these concepts are revealed, the problem of insufficient dilution in the implementation of some control functions is formulated. It was found out that the bodies of municipal government are not included in the structure of state power bodies, while the tasks facing local self-government represent the foundation for achieving the global goals of the state. When implementing strategic objectives of public administration, there is overlap between certain state functions and municipal authorities, and in some cases, a contradiction between them. Public administration as a process has passed several stages: beginning from the times of Ancient Rus and ending with the modern structure of the Russian Federation. In order to solve the problem of inconsistency of the functions of state and municipal government, an analysis of the stages of development of public administration in Russia was conducted, which allowed to formulate the notion of "public administration" as a set of principles for the actions of state and municipal government bodies. It is proved that proceeding from the analysis of the stages of development of public administration in Russia, power, in the modern sense, is an element of public life that gives integrity to society, justifies the need for management, while being a key factor in ensuring organization and order. In this context, it is suggested to consider power as a backbone element that ensures the viability of the society.

Keywords: public administration bodies, municipal government bodies, power, social authority, state power, political power, local self-government, state goals.

В современных условиях институционального развития экономики, местное самоуправление осуществляет свои функции на всей территории страны и составляет одну из самых главных ветвей конституционного строя. Сегодня органы муниципального управления способны обеспечивать эффективное управление на местах, основываясь на конституционном праве самостоятельность и независимости. Однако, существенная зависимость местных бюджетов от средств бюджетов других порождает существенную зависимость муниципальных органов от государственных органов власти. Такая зависимость муниципальных от государственных органов управления обусловлена историческими особенностями развития институтов власти.

Вопросы взаимодействия органов муниципального самоуправления и органов государственной власти длительное время находятся в центре внимания ученых мира. Среди ученых, которые занимались вопросами взаимодействия органов государственного и муниципального управления следует отметить таких, как С.Ю. Наумов, В.В. Гулина, А.А. Джагарян, С.В. Кабышев, Д.В. Мазаев, К.А. Миннибаева, А.Д. Моисеев, Г.В. Скрипкин и другие.

При этом остаются до конца не изученными исторические аспекты взаимосвязи государственного и муниципального управления, что не позволяет выработать законодательный инструментарий, который способен обеспечить независимость местных бюджетов от средств бюджетов других уровней.

Как известно, законодательство в сфере государственного и муниципального управления разработано в соответствии с Конституций РФ и регулирует взаимодействие государственных и муниципальных органов управления через установление правовых, территориальных, организационных и экономических принципов, а также, выделяет перечень государственных гарантий, обеспечивающих осуществление муниципального управления на местах.

По мнению некоторых специалистов в сфере государственного и муниципального управления, власть - это определенна функция, которая присуща большинству коллективов людей и обществу в целом.

Также, существует мнению ученых, что власть - это способ навязать свою волю другим, а также, организационная сила, которая имеет возможность подчинения своей воли определенные социальные группы .

Как известно, власть существует в нескольких ипостасях:

Социальная власть;

Государственная власть;

Политическая власть.

Любой общности людей присуща социальная власть: семье, общественной организации, партии, государству, обществу. Социальная власть представляет собой фундамент функционирования социальных групп и институт, обязательная составляющая большинства организаций социальной жизни.

Власть как элемент общественной жизни, придает обществу целостность,

обосновывает необходимость управления, является ключевых фактором обеспечения организованности и порядка.

В данном контексте, власть представляет собой системообразующий элемент, который обеспечивает жизнеспособность социума.

Исходя из сформулированного определения, можно сделать вывод о том, что целенаправленность общественных отношений, которая способствует развитию общества, обеспечена в первую очередь наличием государственных и муниципальных органов власти.

Наличие социальной власти и ее необходимость в жизни общества объясняется совместной общественной деятельностью, которая носит осознанный характер, предполагает разделение труда, как следствие -регулирование этого труда и поведения, установление принципов иерархии, а также, формирует механизм взаимодействия как внутри коллективов, так и между собой. Важно отметить, что социальная власть носит принудительный характер.

Что касается такой формы власти как государственная власть, то ее можно считать одной из разновидностей социальной власти .

Еще одна форма социальной власти - политическая власть, которая является более широкой категорией в связи с тем, что реализуется не только государством, но и другими субъектами системы общества, таким как, органами местного самоуправления, партиями, политическими движениями, общественными организациями и т.п. Что касается органов муниципального управления, то согласно Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структура органов местного самоуправления представлена представительными органами муниципального образования (МО), главой МО, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган МО), контрольно-счетным органом МО, иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления .

Таким образом, по мнению автора, муниципальная власть или местное самоуправление представляет собой разновидность государственной власти, осуществляемой на конкретной территории и в отношении конкретных общественных отношений. Отметим, что слова «местный» и «муниципальный», а также, словосочетания с использованием этих слов, в рамках данного исследования используются как слова синонимы.

Согласно Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под местным самоуправлением понимается разновидность конституционного строя РФ, которая признана Конституцией РФ и другими законами, которые, в свою очередь, гарантируют ее осуществление на всей территории РФ.

Под местным самоуправлением следует понимать форму проявления народной власти, которая обеспечивает свое проявление в соответствии с законодательством РФ, как на федеральном уровне (Конституция, федеральные закона), так и на региональном уровне (законы субъектов РФ).

Власть местного самоуправления представляет собой волеизъявление населения через соответствующие органы местного самоуправления, область экономических интересов которых лежит в решении вопросов местного значения (интересы населения с учетом специфических особенностей территорий, как исторических так и особенностей традиций).

Согласно Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», государственные органы управления РФ представлены органами законодательной (представительной) власти и исполнительных органов власти.

Согласно структуре органов власти, в РФ они разделены по ветвям: законодательная власть (принятие законов), исполнительная власть (исполнение принятых законов) и судебная (вынесение решения по поводу принятых законов и их исполнения или не исполнения).

Механизм федерального законодательного органа власти РФ функционирует следующим образом:

Во-первых, законопроект поступает на рассмотрение в Государственную Думу (нижняя палата Парламента);

Во-вторых, законопроект рассматривается (максимум три чтения) и подается на рассмотрение в Совет Федерации;

В-третьих, Совет Федерации направляет законопроект на подпись Президенту (президент может отправить законопроект на доработку максимум три раза).

Функции исполнительных органов власти заключаются в исполнении принятых Парламентом законов и подписанных Президентом.

Рассматривая судебную власть как один из ключевых органов государственной власти, важно отметить, что конституционный суд следит за соответствием вновь принимаемых и действующих законов с Конституцией, с целью не допущения противоречий так как Конституция РФ является основным законом страны. Верховный суд представляет собой высшую судебную инстанцию для других судебных дел. Решение вопросов, связанных с экономической и финансовой сферами и споры в этой области являются функциями высшего арбитражного суда.

Что касается функций Президента, то важно отметить, что он не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно Конституции РФ, функциями Президента состоит в контроле и координации функционирования веток государственной власти.

Согласно Конституции РФ, формирование органов государственной власти представляют собой следующий алгоритм:

Граждане РФ избирают Президента и депутатов в Государственную Думу (нижнюю палату Парламента);

Президент назначает представителей Совета Федерации, судей, Правительство РФ.

Согласно федеративному типу государственно-территориального

устройства РФ, органы власти подразделяются на центральную (федеральную) власть и местную.

Полномочия указанных органов власти определены Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» от 31.03.1992).

Важно отметить, что в составе Российской Федерации 85 субъектов, среди которых: 22 республики, 3 города федерального значения, 9 краев, 1 автономная область, 46 областей и 4 автономных округа. Каждый их субъектов РФ имеет муниципальные образования, которые представлены муниципальными районами и городскими округами, и соответственно, органы местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму осуществления народной власти, которая гарантирована и обеспечена Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Другими словами, местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Анализируя трактовку понятия муниципального района, следует понимать под этим понятием несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно 131-ФЗ, под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органами, которые осуществляют управленческие функции на территории МО, т.е. органами местного (муниципального) управления являются органы, которые избираются или образуются

представительными органами МО и которые наделены автономными полномочиями для удовлетворения потребностей и интересов местного значения.

Согласно ст. 73 Конституции РФ, а также, Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов РФ функционируют в каждом из входящих в состав России субъектов и представлены:

Законодательным (представительным) органом;

Высшим исполнительным органом;

Иными органами, образуемыми в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта РФ.

Рассматривая государственный строй в Республики Крым, отметим, что, согласно Конституции РК в регионе органы государственной власти представлены Главой РК, Государственный Совет РК, Парламент РК, Совет министров РК, Правительство РК .

На рисунке представлена структура муниципального управления.

Согласно Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.10.2017) №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к местным (муниципальным) органам власти относятся:

Представительный орган МО;

Глава МО;

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

Контроль-счетный орган МО;

Иные органы и выборные должностные лица.

Что касается органов муниципального управления, то их структура подразделяется на две составляющих: обязательную и необязательную.

Рис. Структура органов муниципального управления Примечание. Составлено авторами по:

В таблице 1 представлена сравнительная характеристика стратегических задач органов государственной и муниципальной власти. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, задачи, которые стоят перед ними представляют собой фундамент для достижения глобальных целей государства. Согласно проведенному анализу основных определений и задач, как государственной, так и муниципальной власти, можно сделать вывод, что органы местного управления представляют собой форму публичной власти, имеющую самостоятельность в принятии решений, касающихся жизнедеятельности населения МО.

Таблица 1

Сравнительная характеристика стратегических задач, которые стоят

перед органами государственной и муниципальной власти

Органы государственной власти Органы местной (муниципальной) власти

Разработка, утверждение и исполнение федеральных законов РФ Обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения: проведение референдума, сход граждан

Разработка, утверждение и исполнение федерального бюджета РФ Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов

Контроль за соблюдением исполнения федеральных законов и федерального бюджета РФ Установление местных налогов и сборов

Обеспечение проведения единой кредитной, финансовой и денежной политики Владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии Установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениям

Осуществление управления федеральной собственностью Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Осуществление мер по осуществлению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Осуществление мер по обороне территории МО и в целом субъекта РФ Изменение границ МО

Организация международного сотрудничества Организация сотрудничества между МО

Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Осуществление мер по обеспечению экологической безопасности

Проведенный сравнительный анализ стратегических задач органов государственной и муниципальной власти, свидетельствует о наличие черт, которые говорят о дублировании функций между государственным и муниципальным управлением, и в тоже время, о четком разграничении полномочий, а в некоторых случаях, даже о противоречиях между ними.

Данный факт об общих чертах в управлении порождает недостаточную эффективность функционирования обеих проявлений власти и способствует торможению в развитии как отдельных регионов так и страны в целом. Источников дублирования некоторых функций управления при реализации государственной и муниципальной политики является неопределенность взаимоотношений между должностными лицами, которые выбраны населением и лицами, назначенными на должность государственными органами.

Снятие такой неопределенности во взаимоотношениях между органами самоуправления и государственными органами на местах должно привести к адекватным решениям в обществе и самоорганизации власти.

Таким образом, основные различия и общность «местного самоуправления» и «государственного управления» на местах лежат в области недостаточно разведенных понятий и нечеткости реализации порученных функций.

Таким образом, следует помнить что основной, как государственной, так и муниципальной власти, является волеизъявление народа, и для того чтобы говорит о перспективах развития и взаимодействия государственной и муниципальной власти следует это помнить.

По мнению некоторых специалистов в сфере государственного и муниципального управления, власть - это определенна функция, которая присуща большинству коллективов людей и обществу в целом .

Другие исследователи процессов государственного и муниципального управления свидетельствуют, что власть - это волевое отношение того, кто властвует (властвующего - органы государственной и муниципальной власти) над теми, на кого эта власть направлена (подвластные субъекты - население, представители различных организационно-правовых форм хозяйствования).

Также, существует мнению ученых, что власть - это способ навязать свою волю другим, а также, организационная сила, которая имеет возможность подчинения своей воли определенные социальные группы.

В общем смысле этого слова, большинство населения, не имеющих специальных знаний, характеризуют власть как управление, основанное на принуждении. Также, бытует мнение, что власть есть само государство и органы, которые от его имени осуществляют свою деятельность.

Как известно, власть существует в нескольких ипостасях: социальная власть; государственная власть; политическая власть.

Так, под социальной властью понимают господство и подчинение между субъектами, основанное на принуждении.

Любой общности людей присуща социальная власть: семье, общественной организации, партии, государству, обществу. Социальная власть представляет собой фундамент функционирования социальных групп и

институт, обязательная составляющая большинства организаций социальной жизни.

Наличие социальной власти и ее необходимость в жизни общества объясняется совместной общественной деятельностью которая носит осознанный характер, предполагает разделение труда, как следствие -регулирование этого труда и поведения, установление принципов иерархии, а также, формирует механизм взаимодействия как внутри коллективов, так и между собой. Важно отметить, что социальная власть носит принудительный характер. Что касается такой формы власти как государственная власть, то ее можно считать одной из разновидностей социальной власти.

Еще одна форма социальной власти - политическая власть, которая является более широкой категорией в связи с тем, что реализуется не только государством, но и другими субъектами системы общества, таким как, органами местного самоуправления, партиями, политическими движениями, общественными организациями и т.п.

Основными этапами развития государственного управления, и вытекающего из него, местного самоуправления представлены в таблице 2.

Государственное управление как процесс прошел несколько этапов: начиная от времен Древней Руси и заканчивая современным устройством Российской Федерации.

Таблица 2

Основные этапы развития государственного управления в России

Период Характерные особенности

1 этап К^^вв. государственное управление Древней Руси

2 этап начало XIV - первая половина XVIв. государственное и региональное управление в русском (московском) государстве

3 этап конец XVII - начало XXв. государственное и региональное управление российской империи в период самодержавной монархии

4 этап 1905-октябрь 1917г. государственное управление периода думской монархии и первой республики

6 этап - 1991-по настоящее время современный этап государственного управления

Проведенное исследование эволюции государственной власти в России, позволяет сделать вывод о том, что власть - это элемент общественной жизни, придает обществу целостность, обосновывает необходимость управления, является ключевым фактором обеспечения организованности и порядка. В данном контексте, власть представляет собой системообразующий элемент, который обеспечивает жизнеспособность социума.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что целенаправленность общественных отношений, которая способствует развитию общества,

обеспечена в первую очередь наличием государственных и муниципальных органов власти.

ЛИТЕРАТУРА

1. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С.Ю. Наумов [и др.].- М. : Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. - 554 c.

2. Государственное регулирование факторов экономического роста: монография / Т.Ю. Гавриленко [и др.].- М. : Русайнс, 2016. - 162 c.

3. Гулина В.В. Функции местного самоуправления. Институционально-правовое исследование: монография / В.В. Гулина.- М. : Русайнс, 2015. - 175 c.

4. Джагарян А. А. Становление местного самоуправления в Крыму: проблемы конституционализации / А. А. Джагарян, Н. В. Джагарян // Вестник Саратовской юридической академии. - 2015. - № 5 (106). - С. 49-56.

5. Ерошкин А. К. Система управления муниципальной собственностью в РФ //Молодой ученый. - 2016. - №11. - С. 733-736.

6. Кабышев С. В. Конституционная социология реорганизации местного самоуправления в Крыму / С. В. Кабышев // Вестник Саратовской юридической академии. - 2015. - № 5 (106). - С. 23-29.

7. Котелевская Ю.В., Телегин А.П., Домарева А.А. Состояние бюджетных расходов на федеральном и региональном уровнях: проблемы и перспективы развития // Мировая наука и современное общество: актуальные вопросы экономики, социологии и права: Материалы XII международной научно-практической конференции. 2016. Изд.: ООО "Центр профессионального менеджмента "Академия Бизнеса" (Саратов). - С. 48-51.

8. Котелевская Ю.В., Нехайчук Д.В., Трофимова В.В. Система управления государственными закупками в России: особенности функционирования в современных условиях / Ю.В. Котелевская, Д.В. Нехайчук, В.В. Трофимова // Экономика предпринимательства. - 2017. - № 3-2(80-2). - с. 153-156.

9. Моисеев А.Д. Муниципальное управление: учебное пособие / А.Д. Моисеев, Л.В. Московцева, А.С. Шурупова. -М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015. - 159 c.

10. Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление»/Г.Ф. Скрипкин.- М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 128 c.

1. Public and municipal administration: manual /page Yu. Naumov . - M.: Dashkov and To, Ai Pi Er of Media, 2016. - 554 with.

2. State regulation of factors of economic growth: monograph/T. Yu. Gavrilenko . - M.: Русайнс, 2016. - 162 with.

3. Reveller V. V. Funktsii of local government. Institutional and legal research: monograph / V. V. Gulina. - M.: Русайнс, 2015. - 175 with.

4. Dzhagaryan A. A. Formation of local government in the Crimea: constitutionalization problems / A.A. Dzhagaryan, N.V. Dzhagaryan//Messenger of

the Saratov legal academy. - 2015. - No. 5 (106). - Page 49-56.

5. Eroshkin A. K. A control system of municipal property in the Russian Federation//the Young scientist. - 2016. - No. 11. - Page 733-736.

6. Kabyshev S. V. The constitutional sociology of reorganization of local government in the Crimea / S.V. Kabyshev//the Messenger of the Saratov legal academy. - 2015. - No. 5 (106). - Page 23-29.

7. Kotelevskaya Yu.V., Telegin A.P., Domareva A.A. Sostoyaniye of the budgetary expenses at the federal and regional levels: problems and prospects of development/World science and modern society: topical issues of economy, sociology and right: Materials XII of the international scientific and practical conference. 2016. Prod.: LLC Center of Professional Management Akademiya Businessa (Saratov). - Page 48-51.

8. Kotelevskaya Yu.V., Nekhaychuk D.V., Trofimova V.V. A control system of government procurement in Russia: features of functioning in modern conditions / Yu.V. Kotelevskaya, D.V. Nekhaychuk, V.V. Trofimova//business Economy. - 2017. -No. 3-2(80-2). - page 153-156.

9. Moiseyev A.D. Municipal management: manual / A.D. Moiseyev, L.V. Moskovtseva, A.S. Shurupova. - M.: UNITY-DANA, 2015. - 159 with.

10. Skripkin G.F. Interaction of public authorities and local government: the manual for students of higher education institutions, students in "Law" and "The public and municipal administration"/ G.F. Skripkin. - M.: UNITY-DANA, 2017. - 128 with.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «ЗабГУ»)

Кафедра государственного, муниципального управления и политики

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: Система государственного и муниципального управления

на тему: Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления

Выполнил: ст.гр. ГМУз-08-2

Скажутина Ю.М.

Проверил: ст. преподаватель

Цирельникова Л.Г.

Чита 2013г.

Введение

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

Актуальность данной темы обусловлена необходимостью определения основных параметров взаимодействия местного самоуправления с государственной властью, разработки обоснованных предложений по устойчивому развитию института делегирования полномочий в свете новейших изменений федерального законодательства.

Цель курсовой работы - выявить характер взаимодействия органов государственного и местного самоуправления.

Предмет исследования - взаимодействие государственных и муниципальных органов.

Объект исследования - органы государственного и местного самоуправления.

1. Государственные органы РФ

1.1 Понятие государственного органа Российской Федерации

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства - это один из каналов, через который народ согласно Конституции РФ (ст. 3) осуществляет свою власть.

Являясь гражданами или коллективами граждан, организованными государством для осуществления его деятельности, органы государства характеризуются следующими основными чертами.

1. Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

Надо сказать, что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.

2. Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96 Конституции).

3. Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции. Так, согласно Конституции РФ (ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

4. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов.

5. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.

Вышеизложенное дает основание сделать вывод о том, что государственный орган является гражданином или коллективом граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке.

Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

1.2 Принцип разделения властей

Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной власти -- законодательные, исполнительные, судебные, которые самостоятельны в своей повседневной деятельности.

Органы законодательной власти -- это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие функции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.

Органы исполнительной власти -- это, как правило, назначаемые органы. Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью.

Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации -- глава государства, то есть должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Федеральной Собрание РФ -- парламент Российской Федерации -- является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом, оно соединяет в себе функции общенационального представительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» существует следующая система судов.

1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды составляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верховный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района.

3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкротстве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами.

Сторонами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя. Арбитражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбитражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральные арбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.

2. Муниципальные органы РФ

2.1 Основы местного самоуправления

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях. Территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов -- на территории городских и сельских поселений. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений -- гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления.

Организационные основы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

· представительный орган муниципального образования;

· глава муниципального образования;

· местная администрация;

· контрольный орган муниципального образования;

· иные органы местного самоуправления;

В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту;

· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию;

· представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.

Экономические основы местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

· средства самообложения граждан;

· доходы от местных налогов и сборов;

· доходы от региональных налогов и сборов;

· доходы от федеральных налогов и сборов;

· безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

· доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

· часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;

· штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

· добровольные пожертвования;

· субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);

· иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Межмуниципальное сотрудничество.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.

2.2 Система и структура органов местного самоуправления

Система местного самоуправления - это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия).

Органы местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления.

Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти.

Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате муниципальных выборов, - депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты.

3. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

* Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.

Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, по­скольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой со­впадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть -- в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.

Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в отделенности, обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Структура этих органов, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.

Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной власти.

Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:

* право на судебную защиту;

* право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

* запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп -- классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки, как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти -- народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой -- государственная власть -- распространяется на всю территорию, другая -- муниципальная власть -- на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка -- одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) -- в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ. Это -- демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источника власти в Российской Федерации; равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации; единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в российскую правовую систему.

Далее: общие принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений; разграничение предметов ведения и полномочий; учет общественного мнения; оптимальное сочетание централизации и децентрализации.

Государство -- это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территориально-государственные формирования (субъекты Федерации), в пределах которых существуют более мелкие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию интересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

Местное самоуправление -- важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).

Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий, прежде всего в социальной сфере -- наиболее близкой и болезненной для населения. Между тем вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.

Задача местного самоуправления -- обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства -- о создании достойного уровня жизни человека.

Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.

Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

* разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

* создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Необходимо создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

Таким образом, анализ проблем соотношения общества, государства, местного самоуправления, личности позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрализованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает переданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

Заключение

Таким образом, несмотря на проведение достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, некоторые из проблем остаются нерешенными. Процесс наделения местных администраций отдельными государственными полномочиями необходимо подчинять следующим условиям, вытекающим из Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ:

1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;

2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;

3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;

4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;

5) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой, адаптировать эти полномочия к местным условиям;

6) необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Более конкретно и предметно механизм делегирования государственных полномочий отражен в региональном законодательстве. Наиболее важным вопросом при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями является вопрос о передаче для этой цели необходимых материальных и финансовых средств.

Cамые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и дожностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.

законодательство делегирование власть самоуправление

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 - ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета». - № 202.-2003.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: уч.пособие./Г.В.Атаманчук. - М.: Аспект- пресс, 2008.-325с.

4. Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: уч.пособие./Н.И.Глазунова. - М.: Проспект, ТК Велби,2007.-126с.

5. Гришковец А. Государственный служащий и гражданское общество:учеб.пособие./А Гришковец.- М.:Монография,2009.-476с.

6. Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие./А.А.Демин.- М.: Зерцало-М, 2009. - 309 с.

7. Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления:курс лекций./Д.П.Зеркин.- М.: Тесса,2008.-532с.

8. Зотов В.Б. Территориальное управление (методология, теория и практика): учеб.пособие./В.Б.Зотов.-М.:Монография,2009.-476с.

9. Игнатов В.А.Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: уч.пособие./В.А.Игнатов.- Ростов-на-Дону.: МарТ,2007.-453с.

10. Маршалова А.Н. Система государственного и муниципального управления: уч.пособие./А.Н.Маршалова.- М.: Омега-Л,2008.-243с.

11. Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления:уч.пособие./Р.Т.Мухаев.- М.: ЮНИТИ,2007.-429с.

12. Пикулькин А.В. Система государственного управления: уч.пособие./А.В.Пикулькин.- М.: Юнити-Дана, 2008.-358с.

13. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие./М.И. Халиков.- М.: ЮНИТИ,2008.-243 с.

14. Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс: учеб. пособие./В.Е. Чиркин.-М.: Юристъ, 2008.-235с.

15. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: учеб.пособие./ Е.С. Шугрина.- М.: Юристъ, 2008.-635с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления. Правовые основы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий. Взаимодействие Администрации г. Санкт-Петербурга и МО № 22 "Пискаревка".

дипломная работа , добавлен 16.12.2012


История развития делегирования государственных полномочий в России. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных обязанностей. Взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления в социальной сфере.

курсовая работа , добавлен 04.10.2009


Правовые основы взаимодействия региональных органов государственной власти и местного самоуправления. Делегирование муниципалитету отдельных государственных полномочий как форма взаимодействия с региональными органами управления в Санкт-Петербурге.

дипломная работа , добавлен 29.12.2012


Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 22.12.2017


Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 08.04.2014


Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015


Исследование понятия, сущности и полномочий системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения их полномочий. Характеристика особенностей процесса сотрудничества Смоленской областной Думы с местными органами власти.

курсовая работа , добавлен 25.03.2012


Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.

курсовая работа , добавлен 14.07.2013


Возможности формирования органов местного самоуправления, их функции. Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий на примере Администрации муниципального образования Кандалакшский район.

дипломная работа , добавлен 06.12.2012


Государственно-правовое регулирование вопросов местного самоуправления в Российской Федерации. Изучение особенностей организации власти в регионе. Взаимодействие государственных и муниципальных органов в процессе осуществления ими своих функций.

Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления образования

Новые условия хозяйствования не только потребовали, но и способствовали формированию кадрового корпуса, по своим деловым качествам отвечающего задачам времени.

Можно отметить, что система образования области органично подошла к определенному рубежу, за которым начинается принципиально новый этап ее развития.

Хотелось бы отметить, что вопросы создания механизмов взаимодействия и сотрудничества государственных и муниципальных органов всегда были чрезвычайно актуальны в связи с тем, что 92% общеобразовательных школ являются муниципальными, к тому же область имеет аграрно-промышленный профиль, и муниципальные сельские школы составляют 87% от общего количества общеобразовательных учреждений.

В силу признания безусловного, определяющего влияния этого объективного социально-экономического фактора одним из приоритетных направлений образовательной политики в области определено создание, совершенствование и развитие законодательной и нормативно-правовой базы, определяющей взаимоотношения органов управления образованием государственного и муниципального уровней.

Важную роль в создании и выстраивании механизмов взаимодействия с муниципальными органами, на наш взгляд, играют соглашения о разделении компетенции в области образования между управлением общего и профессионального образования (государственным органом исполнительной власти специальной компетенции) и органами местного самоуправления. Такие соглашения заключены уже с 10 органами местного самоуправления области. Совместная работа в этом направлении продолжается.

В качестве основного нормативного документа, принимаемого за основу при формировании приоритетных направлений деятельности органов управления образованием и государственного, и муниципального уровня, мы рассматриваем концепцию модернизации.

На уровне органов местного самоуправления также создана система управления реализацией процессами модернизации и развития образования в современных социально-экономических и политических условиях. Созданы координационные советы органов местного самоуправления, разработаны и приняты к исполнению планы межведомственных мероприятий. Ведется работа по созданию системы управления процессами модернизации непосредственно в образовательных учреждениях Коршунов М.Г. Наука и образование // Образование в России, 2004, № 9. С. 38..

Возможные последствия очередного этапа реформирования системы образования в России

Но все это в прошлом. Сегодняшняя действительность, к сожалению, в вопросе о перспективах системы образования в России не только тяжелая, но, можно сказать, - трагическая. Возьмем номер газеты «Известия», которую никак не заподозришь в оппозиции к власти, от 26 марта 1998 г. Она пишет: «Согласно утвержденной реформе образования количество студентов, принимаемых в этом году в вузы России за счет бюджета, сокращено на 10%. Стипендии урезаны наполовину. Потери преподавательского состава - 18%. Ожидается сокращение числа студентов в ближайшие 3-4 года на 40-50%». А вот и социальный вывод «Известий»: «Студенты объявили войну министру образования».

Социально несостоятельна концептуальная основа реформы. Ее главная цель - почти полная ликвидация государственных расходов на образование. Можно говорить безо всякого преувеличения о настоящих похоронах последних элементов патерналистской (от лат. paternus-отцовский, отеческий) политики государства. У нас это понятие стало почти запретным, изгоняемым из употребления. В эпоху демократической горячки начала 90-х годов в России на официальном и на общественном уровне поспешили осудить государственный патернализм, т.е. в данном случае бюджетные расходы на реализацию социальных прав граждан: бесплатное образование и лечение, доступный отдых и гарантированную работу. А ведь все эти патерналистские заботы государства, которые у нас называют не иначе как «социальным иждивенчеством», лежат в основе социальной политики западных стран, перед которыми российские политические лидеры в буквальном смысле слова «ломают шапку».

Поэтому не случайно, что, по данным всероссийских социологических опросов общественного мнения, проводимых ВЦИОМ, начиная с 1991 г. сокращается количество россиян, которые считают, что в России соблюдаются основные социальные права граждан - на труд, образование, отдых. В 1996 г. таких было 18% опрошенных, в 1997 г. их стало на 2% меньше. При этом только 1,8% заявили, что, по их мнению, в России «полностью соблюдается» право на труд, образование, отдых, тогда как 71% убеждены, что их социальные права нарушаются.

Таким образом, совершенно очевидно, что фактический отказ государства от финансирования системы образования является грубейшим нарушением социальных прав россиян.

Тяжелые социальные последствия, несомненно, будет иметь нынешний курс финансирования системы образования, согласно которому государство оставляет за собой оплату только зарплаты преподавателей и стипендий части студентов. В целом формирование бюджета учебного заведения становится его собственным делом.

Внедряется принцип полной финансово-хозяйственной самостоятельности вуза или школы. Они получают статус юридического лица, самостоятельно формируют и используют свой бюджет, занимаются финансово-хозяйственной деятельностью, получают право использования занимаемой ими земли или помещений для деятельности, приносящей доходы (сдача в аренду, открытие торговых точек, использование земельных участков для строительства и т.д.). Некоторые могут задать вопрос: «А что же тут плохого?» Однако уже имеющийся опыт показывает, что когда сдаются учебные корпуса, мастерские, общежития, учебный процесс неизбежно свертывается и количественно, и качественно.

Возможные социальные последствия финансово-хозяйственной самостоятельности - банкротство образовательных учреждений; закрытие части вузов и средних учебных заведений. Мировой опыт цивилизованных стран неоспоримо свидетельствует о том, что ни культура, ни наука, ни образование на полной самоокупаемости (т.е. без государственных субсидий, без бюджетных денег) существовать не могут.

Реформа в ее ныне осуществляемом виде неизбежно приведет к тяжелейшим социальным последствиям для наименее обеспеченных слоев населения, к разрушению интеллектуального потенциала государства, нации. Россия может быть отброшена по уровню образования населения на многие десятилетия назад.

Известно, что, по данным официальной статистики, в России сегодня живут ниже уровня прожиточного минимума около 10 млн россиян. При этом подавляющее большинство семей имеют двух и более детей.

Зададимся вопросом: как сможет получить высшее образование юноша или девушка из бедной, а иногда - просто нищей семьи, если предусматривается установить плату за проживание в общежитии на уровне 30% прожиточного минимума. Добавьте к этому оплату за дополнительные образовательные услуги сверх минимального образовательного стандарта (до 20% стоимости обучения). А ведь помимо этого предусматривается также оплата всей образовательной инфраструктуры, включая не только общежития, но и оздоровительные учреждения и все другие объекты социальной сферы.

Кто, кроме богатых семей или во всяком случае - высокооплачиваемых, может нести такие расходы?

Наконец, принципиально меняется подход к выплате студенческих стипендий. Их будут получать лишь иногородние студенты, но с обязательным учетом уровня обеспеченности семьи, а также сироты и дети из семей с доходом на одного человека меньше прожиточного минимума. По сути, речь идет о полной ликвидации современной стипендиальной системы.

Обобщая вышесказанное, приходишь к выводу, что в условиях реформы с таким социальным содержанием двери образовательных учреждений практически окажутся закрытыми для значительной части молодежи. В 1991 г. общенациональные опросы общественного мнения, проводимые ВЦИОМ, показали, что за платность высшего образования выступали 42% опрошенных; в 1997 г. уже в 14 раз меньше - всего 3%. В основном за бесплатность высшего образования в 1997 г. выступали среди горожан 75%, а в сельской местности - 83% респондентов. За сохранение бесплатного школьного образования высказались те же 75% опрошенных, а на селе - 83%.Такая жесткая народная позиция вполне оправдана. Уже сегодня до 10% детей школьного возраста не посещают школу. А это около 2 млн юных граждан. Последствия такого положения будут для страны тяжелыми и длительными.

Пагубной с точки зрения социальных последствий является ориентация на «регионализацию» всей системы образования, перенесение центра тяжести управления ею с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем на субъекты Федерации, регионы и места предполагается возложить и финансирование системы образования. Каким же образом? Самым примитивнейшим: через создание региональных, муниципальных органов развития, которые якобы могут собирать средства путем лотерей, образовательных займов, личных вкладов, страхования для продолжения образования. Легко представить, какие это будут средства. Кот, наверное, наплачет больше, чем дадут личные вклады или лотереи. Требуются многие миллионы рублей, а собираться будут в лучшем случае - тысячи Балашева И.Н. Государственное управление образованием // Социс, 2004, № 3. С. 29..

Имеются и другие, не менее тяжкие социальные последствия «регионализации». Она означает фактическое упразднение единого учебно-методического руководства образованием в России. Сама роль федерального центра коренным образом изменится. Он перестанет быть управляющим и превратится, скорее всего, в рекомендательный орган. Жизнь чиновников Министерства образования (если оно сохранится) станет легкой, а вот на плечи регионов и органов местного самоуправления (кстати говоря, они находятся у нас в зачаточном состоянии) ляжет непосильная ноша. Со своими новыми задачами они просто не смогут справиться Горохов М.Э. Образование в России // ЭКО, 2004, № 8. С. 35..

Современный этап реформы образования (уже четвертый) - это социальное недомыслие или пагубный просчет. Ведь в предлагаемой концепции, например, даже не ставится вопрос о светском характере образования в России. А это коренная конституционная и социальная проблема. Церковь в Российской Федерации отделена от государства, а школа от церкви. А между тем недавно мне - как члену Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте России - довелось познакомиться с материалами одной интересной дискуссии, состоявшейся в администрации Президента РФ. Представитель патриархии поставил вопрос о введении преподавания «закона божьего» или «церковной этики» в школах в качестве факультативной дисциплины. Заместитель руководителя администрации возразил против этого, а вот ответственный чиновник министерства, которому, казалось бы, по долгу службы следовало занять аналогичную позицию, оказался примиренцем, соглашателем, одобрившим позицию церкви. Вот и получится, что вопреки Закону о свободе совести и Конституции России студента и школьника заставят учить «закон божий».

Оставляю в стороне многие другие острые и тревожные социальные аспекты реформы, такие как: изменение содержания программ; резкое сокращение аудиторных занятий; введение обязательной системы тестирования при поступлении в высшее учебное заведение; образовательный ваучер; принцип сближения (слияния) государственных и негосударственных образовательных учреждений на коммерческой основе.

Как могут сказаться возможные социальные последствия реформы образования на ситуации в российском обществе?

Имеется большой и поучительный зарубежный опыт в этом отношении. Сошлюсь на пример Франции весны и лета 1968 г. Студенческие волнения начались в одном из новых столичных университетов в пригороде Парижа - Нантере. В это время во Франции готовилась реформа образования. Одним из ее результатов явилось бы ограничение доступа в высшие учебные заведения для «низов» общества, детей из необеспеченных семей Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения / Информационный бюллетень. ВЦИОМ, Интерцентр, АНХ. 2004. № 3. С. 84..

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами соз-цаются органы местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.

Детельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах взаимодействия: законности; добровольности; учета совместных интересов и взаимной ответственности; сохранения независимости муниципальной власти.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного само управления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

При осуществлении совместной деятельности путем создания государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций, Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

Разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

Выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

Решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

Координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);

Обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;

Создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;

Формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

Создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:

1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективном социально-экономическом развитии территории;

2) правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательное закрепление земельного и градостроительного зонирования);

3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование регионального фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности (разграничение собственности на территории муниципальных образований, передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения муниципальных служащих.

Теоретические основы МСУ

Теория свободной общины . Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.

Община имеет право на самостоятельность и неза­висимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Право общины на заведование своими делами яв­ляется таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека.

Разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государст­вом.

Общественная (хозяйственная) теория (0. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков) (сер. -втор. пол. XIX в.).

Общественные и политические интересы не совпа­дают, поэтому за государством и обществом следу­ет признать право ведать только собственными де­лами.

Государство и самоуправление рассматрива­лись как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенацио­нальные интересы, с одной стороны, и местные - с другой.

Отстаивала права местных учреждений занимать­ся местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Государственная теория (втор. пол. XIX в.) (Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов).

Местное самоуправление - одна из форм организа­ции государственного управления на местах и яв­ляется частью общей государственной системы.

Местные органы наделяются своими полномочия­ми государством. Местные данные полномочия имеют своим источником государственную власть.

Местное самоуправление - часть государства, одна из форм организации местного государствен­ного управления. Всякое управление публичного характера есть дело государственное.

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую (Р. Гнейст) и юридическую теории самоуправления (Л. Штейн).

Идея самоуправления была сформулирована также К. Марксом, объяснявшим социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Влияние на местное самоуправление оказывали и дру­гие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую попу­лярность в свое время. Это, например, идея муници­пального социализма (Англия, сер. XIX в.), теория дуализма муниципального управления, теория со­циального обслуживания.

Зарубежный опыт МСУ

Местное самоуправление начало развиваться в Европе в средние века. К XIX веку сложились и существуют до сих пор три системы местного самоуправления :

англосаксонская , при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах; французская (континентальная), допускающая контроль центральной властью через специально назначаемых представителей; германская (смешанная), при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община решает задачи на своем уровне.

1. Англосаксонская муниципальная система

Основные характеристики:

отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;

основной единицей местного самоуправления являются общины, на территории которых проживает от 500 до 30 тыс. человек;

система местного самоуправления включает представительные органы – советы , которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель.

основными направлениями деятельности являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами.

В США сформировались две основные разновидности муниципальных систем:

а) “мэр-совет” или “совет-мэр” при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование перед советом, в случае выбора мэра советом, наоборот; мэр является главным должностным лицом города;

б) “совет-менеджер” . Население избирает совет, который, из своего состава избирает – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, формирует администрацию

2. Французская (континентальная) муниципальная система

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он назначает служащих на вакантные места. Он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся к компетенции мэрии.

Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирают Генеральный совет в составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. В компетенции Генерального совета находятся – обсуждение и решение таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента (дороги, электричество, транспорта, спортивная, культурная деятельность и др.).

Местное самоуправление - один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях.

Степень организации личной самодеятельности определяет развитие гражданского общества и могущество государства в целом, его положение в мировом сообществе. Развитие личности, развитие общества укореняют привычки самостоятельно, без посторонней помощи строить свое благосостояние, и способствует развитию общества и устойчивости государства.

Основой действительной силы государства является самодеятельная личность, развитое гражданское общество. Выработать способность к само- устройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению - в этом основная гуманистическая задача государственного союза.

Целесообразно, видимо, соотнести еще раз муниципальную власть с государственной, чтобы осознать единство их публично-правовой основы.

Общие сущностные признаки государственной и муниципальной власти:

• конституциональный характер власти, статус органов власти определяется в Конституции и законах;
• официальные, юридически закрепленные порядок их организации, компетенция, полномочия;
• специфический обособленный аппарат власти;
• деятельность муниципальной власти основана на законах и иных нормативных актах и нормативных правовых документах;
• имеют право на легитимное принуждение;
• самостоятельно формируют свой бюджет, устанавливают и собирают налоги.

Единая политико-правовая сущность государственной власти и муниципальной не перекрывает содержательную специфику последней.

Признаки, отличающие муниципальную власть от государственной, сводятся в основном к следующему:

• в системе органов муниципального самоуправления отсутствуют строгая иерархия и субординация в отношениях;
• деятельность органов муниципального управления ориентирована на учет особенностей территориального развития, групповых, корпоративных местных потребностей и интересов;
• органы муниципальной власти ближе к населению;
• функции органов муниципальной власти менее политизированы;
• материально-финансовую основу составляют муниципальный бюджет и муниципальная собственность.

Кроме этого, к особенностям местного самоуправления, но Л. А. Велихову, относятся :

• местное самоуправление является составной частью управления обществом;
• система местного самоуправления не входит в структуру государственного механизма, оно самостоятельно;
• в отличие от государственной власти местное самоуправление - это власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;
• местное самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения);
• для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;
• формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит двояко: со стороны населения, которое поручает местному самоуправлению исполнение определенных функций, со стороны государства, которое также передает местному самоуправлению исполнение некоторых своих полномочий;
• территориально ограниченный выборный принцип.

Указанная специфика и создает практическое основание для конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные системы. Муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти, и социальной.

Муниципальная власть - это система отношений, которая существует в пределах муниципального образования, основана на нормах права и реализует функции местного самоуправления.

Нужно помнить, что территория местного сообщества есть государственная территория; местные жители - граждане государства; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в контексте единой государственной политики.

Относительная зависимость органов самоуправления проявляется и в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор и контроль за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них.

Поиск эффективных форм и способов контроля, надзора и воздействия составляет одну из проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством - это связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти, и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления.

Будучи частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет следующие отличительные особенности от органов государственной власти:

• является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
• возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
• должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;
• требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти.

В современных условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.

Предметы ведения органов местного самоуправления определяются как за счет предложений населения соответствующей территории, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно и самостоятельно исполнять часть общественных дел и ряд государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.

Муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

По признаку масштабности государственное и муниципальное управления как виды социального управления направлены на обеспечение жизнедеятельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных местностях - муниципальных образованиях (в городе, районе, селе, станице, ауле, поселке и т.и.). При этом оба эти вида социального управления имеют особое предназначение и обладают специфическими свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного пространства, реализуются на определенных управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия. Следовательно, местная (муниципальная) власть и государственная власть, а значит, и муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти - народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта Федерации) и конкретного местного образования.

Особое место в муниципальном управлении отводится сегодня функции планирования. С точки зрения сроков планирования для развития муниципальных образований выделяют три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (свыше 5 лет). Планирование является исходной функцией в государственном и муниципальном управлении и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии территорий на определенный срок. На основе планов по разработке программы развития муниципального образования устанавливаются приоритеты и ценностные предпочтения. Муниципальное образование определяет перспективы собственного развития, обеспечивает связь между органами управления и населением, проживающим на территории муниципального образования.

В основу плана закладывается совокупность приоритетов территориального образования, опирающегося на располагаемые им ресурсную базу и финансовые источники.

С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стратегическое планирование обретает статус одного из базовых институтов государственного регулирования, ориентированного на обеспечение единой и сбалансированной политики в области социально-экономического развития страны. Стратегическим планированием выступает деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности государства. Документ разделяет полномочия в сфере стратегического планирования между всеми органами публичной власти, в том числе и муниципальной. В сферу полномочий муниципальных образований входят: определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Федерации, разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к их компетенции, а также мониторинг и контроль за реализацией документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления. Основной целью системы стратегического планирования является координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики. Эта координация возможна при выявлении и согласовании внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, проявляющихся в ходе социально-экономического развития страны, ее территориальных и отраслевых подразделений, на базе определенных приоритетов социально-экономической политики в разрезе всех уровней публичной власти.

• См.: Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр.и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 14-15.