Законодательный процесс - регламентированный Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов.
Законодательный процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии:
1) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона. Все эти процедурные моменты нашли свое отражение в новой российской Конституции и в регламентах палат Федерального Собрания РФ.
1. Внесение законопроекта - законодательная инициатива.
Законодательная инициатива - это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы. Определенные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; это - законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требованиям ст. 104 Конституции РФ. В течение 14дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.
2. Обсуждение законопроекта в Государственной Думе. Оно проходит в трех чтениях.
Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ). В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по предметам совместного ведения - не менее 30 дней) субъекты права законодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету поправки, т. е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.
Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект порядка работы палаты.
Третье чтение законопроекта- это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.
3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.
4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира. Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.
5. В этом случае может возникнуть дополнительный этап - преодоление разногласий между Советом Федерации РФ и Государственной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.
6. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ.Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.
Процедура прохождения федеральных конституционных законов имеет особенности, в частности требуется квалифицированное большинство, причем разное в каждой из палат. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой государства и обнародованию.
Законодательный процесс – регламентированный Конституцией РФ, законами и иными НПА процесс внесения на рассмотрения законодательного органа проекта закона, принятие, опубликование и вступление в действие законов.
Стадии законодательного процесса:
1) законодательная инициатива (внесение законопроекта) – конституционная возможность вносить в Государственную Думу РФ проекты ФКЗ и ФЗ, законопроекты о внесении изменении в действующие законы, поправки к законопроектам.
Субъекты законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ):
а) Президент РФ
б) Совет Федерации (как палата)
в) члены Совета Федерации
г) депутаты Государственной Думы РФ
д) Правительство РФ
е) законодательные и представительные органы субъектов РФ
ж) Конституционный суд РФ, Верховный Арбитражный суд РФ по вопросам их ведения.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решения о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектной работы палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.
2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе РФ – оно проходит, как правило, в трех чтениях, которые составляют организационно-правовую форму обсуждения законопроекта в Государственной Думе РФ, исключение составляет законопроект о федеральном бюджете – он проходит в четырех чтениях.
а) первое чтение законопроекта – первоначальное рассмотрение законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы РФ, где обсуждаются его основные положения, вопросы о необходимости принятия, концепция законопроекта.
В период между первым и вторым чтениями в установленный срок, субъекты права законодательной инициативы могут направлять ответственному комитету поправки, т.е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, формулировки, раздела законопроекта, рассмотренного в первом чтении, поправки обобщаются ответственным комитетом в виде таблицы поправок и выносятся на обсуждение во время второго чтения. Интервал между первым и вторым чтениями составляет не менее 15 дней по вопросам исключительного ведения РФ и не менее 30 дней – по предметам совместного ведения РФ.
б) второе чтение законопроекта – обсуждение на пленарном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов законодательной инициативы и голосование о принятии его за основу и в целом.
в) третье чтение законопроекта – заключительное обсуждение в Государственной Думе РФ законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом.
3) принятие закона – решение о принятии ФЗ принимается большинством голосов от общего числа депутатов, а ФКЗ – не менее 2/3 от общего числа депутатов. Указанные решения принимаются соответствующими Постановлениями Государственной Думы РФ.
4) рассмотрение и одобрение Советом Федерации РФ принятого в Государственной Думе РФ ФЗ – в течение 5 дней после принятия Государственной Думой вносится на рассмотрение в Совет Федерации, который должен рассмотреть и одобрить его в течение 14 дней. Обязательному рассмотрению на заседании в Совете Федерации подлежат ФЗ по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статусы и защиты государственной границы, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Если в течение 14 дней ФЗ не был рассмотрен Советом Федерации, он считается одобренным, ФЗ также считается одобренным, если за него проголосовало более 50 % общего числа членов Совета Федерации, для ФКЗ – 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.
Но, закон может быть, и отклонен, и в этом случае наступает дополнительная стадия – преодоление разногласии между Советом Федерации и Государственной Думой РФ в связи с отклонением, принятого Государственной Думой РФ закона. В этом случае в обеих палатах создается согласительная комиссия, после чего закон подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе РФ.
5) подписание и обнародование закона Президентом РФ (промульгация) – заключительная стадия законодательного процесса. Одобренный ФЗ в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования и в течение 14 дней с момента должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов действии в отношении данного закона:
а) подписать и обнародовать ФЗ (после чего он вступает в силу)
б) применить конституционное право вето, и отклонить ФЗ, не подписав его.
Вето Президента РФ - относительное, и может быть преодолено палатами Федерального Собрания РФ квалифицированным большинством.
В соответствии с ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ, актов палат Федерального Собрания" от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ датой принятия ФЗ считается день принятия его Государственной Думой РФ в окончательной редакции, а датой принятия ФКЗ считается день когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. Официальный источник первого опубликования ФЗ - "Российская газета", "Парламентская газета", "Собрание законодательства", первое размещение (опубликование) на "официальном правовом портале правовой информации: www.pravo.gov.ru.
Принятие законов в России осуществляется Госдумой. Они одобряются в Совете Федерации и подписываются президентом, после чего обнародуются. Установленные стадии законотворческого процесса в РФ исключают принятие необдуманных, ошибочных нормативных актов. Такой порядок позволяет решить вопрос, касающийся финансовых средств, необходимых на реализацию проектов, а также не допустить противоречий в системе права. Рассмотрим далее подробнее законотворческий процесс в Российской Федерации.
Понятие законотворческого процесса включает в себя несколько ключевых элементов. Эта процедура предполагает не только непосредственное принятие нормативных актов, но и обязательный порядок формирования документа, предлагаемого к рассмотрению. Кроме этого, законотворческий процесс в РФ осуществляется определенными органами и лицами. Так, вносить на рассмотрение акты могут: президент, члены СФ и Правительства, представительные структуры регионов страны, депутаты Госдумы, Высший Арбитражный, Конституционный и Верховный суды. Все эти субъекты наделены законодательной инициативой.
Процедура принятия норм предполагает:
Рассмотрим эти этапы законотворческого процесса в отдельности.
Принятие любого нормативного акта начинается с подготовки его проекта. Эта процедура предполагает выявление социальных потребностей на основании всестороннего исследования общественной практики, предложений от госорганов, граждан, политических партий и иных объединений, научных данных. Подготовку проектов могут осуществлять различные институты. Как правило, законотворческий процесс основывается на отраслевом признаке. Он заключается в том, что подготовку проекта выполняет орган, отвечающий за конкретную сферу. В некоторых случаях формируются специальные комиссии. Подготовка проектов может проводиться и на альтернативной основе.
На этой стадии законотворческого процесса осуществляется рассмотрение предложенного проекта представительным органом. Заседание открывает докладчик. Им является представитель того субъекта, который подготовил и предложил нормативный акт. В общем случае профильный комитет выносит свое заключение. После этого начинается обсуждение, оценка акта депутатами. Они могут вносить в проект поправки. Обсуждение проходит обычно в трех чтениях.
Законотворческий процесс предполагает открытое голосование на заседании представительного органа. Оно может проходить как за весь предложенный проект целиком, так и за отдельные его статьи. Принятие обычных актов производится большинством. Конституционные законы утверждаются, если проголосовало 2/3 от общего количества депутатов. Совет Федерации в течение двух недель должен рассмотреть принятый в Госдуме акт. При этом утвержденный депутатами акт может быть как отклонен, так и одобрен. Если рассмотрение в СФ не произошло, закон считается принятым. В течение последующих двух недель акт одобряется и подписывается президентом. Глава страны, в свою очередь, имеет право наложить вето.
Законотворческий процесс считается завершенным после размещения полного текста акта в официальном издании. Опубликование считается обязательным условием вступления документа в действие. В противном случае нельзя ни требовать его соблюдения, ни применять санкции за нарушение его положений. Публикация законов происходит в течение 10 дней.
Законотворческий процесс проходит в определенном порядке, утвержденном на официальном уровне. Рассмотрение проектов сначала осуществляется на уровне комитетов Парламента. После этого акт направляется на обсуждение в Госдуму. В ходе первого чтения рассмотрению подлежат только принципиально важные, самые основные положения документа. После принятия большинством законопроект с поправками отправляется в комитет. Этот орган ответственен за его подготовку, доработку с учетом внесенных замечаний и предложений. После проведения этой работы акт отправляется в Госдуму на второе чтение. В ходе него проходит конкретное, постатейное обсуждение акта вместе с поправками. После этого документ вновь направляется в комитет, который подготавливает его к третьему чтению.
Готовый законопроект снова отправляется в Госдуму. В рамках третьего чтения не допускается внесение изменений в содержание акта. На этом этапе закон или принимается, или нет. Отправка документа в СФ осуществляется в пятидневный срок.
По конституционным положениям, СФ может не обсуждать некоторые законы, направленные из Госдумы. Это будет означать их автоматическое принятие. Однако в законе установлены исключения. Обязательному рассмотрению подлежат акты, касающиеся:
ФЗ считается одобренным в СФ, если за него проголосовало больше 1/2 от числа членов, или если он не рассматривался в течение 14 дней. При отклонении документа палаты могут сформировать согласительную комиссию для устранения возникших разногласий. После этого законопроект снова отправляется в Госдуму на обсуждение.
Как выше было сказано, глава страны в течение 14 дней:
Запрет выступает в качестве одного из средств сохранения баланса. Вето - это инструмент сдерживания, который применяет исполнительная власть по отношению к представительной. Сущность этого механизма - в том, что президент, отказываясь ставить свою подпись, не допускает вступления закона в действие. Отклонение может быть:
Юридическое действие имеет официальная публикация текста. Неопубликованные документы не подлежат применению. Обнародование производится от имени госоргана или самим институтом, который издал либо подписал акт.
субъекты законодательной инициативы
совет государственной думы
ответственный комитетгосударственной думы
председательгосударственной думы
ответственный комитетсовета федерации
Председатель
совет федерации
президент РФ
При одобрении закона без рассмотрения
заседание совета федерации
При принятии закона к рассмотрению
председатель совета федерации
Бачило И. Л. Структура российского законодательства нуждается в совершенствовании// Журнал российского права. – 1997. - № 3. – с. 3-13.
Бессарабов В. Г. Правотворчество и прокурорский надзор// Журнал российского права. – 1997. - № 5. – с. 17-21.
Герчикова И.Н. Менеджмент. Учебник – М.: Контакт, - 1994
Диев В. С. Управленческие решения. – Новосибирск, 1998.
Ерохов С. В. Лоббистская деятельность в России// Юрист. – 1996. - № 5. – с. 60-61.
Задорнов М.М. Финансовая политика государства и возможности её реализации// Финансы. – 1999. - № 1. – с. 3 – 7.
Законодательный процесс в России: граждане и власть - практические советы. – М., 1996, 80с.
Закон: от принятия до реализации// Законность. – 1995. - № 1. – с. 2-4.
Конституция Российской Федерации. – М.: Юрид. лит., 1998. – 64 с.
Крестьянинов Е. В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению// Государство и право. – 1997. - № 9. – с. 12-21.
Б.С. Сивиринов «Основы теории управления», - Новосибирск, 1996 г.
Р.М. Фалмер «Энциклопедия современного управления», - М, 1992 г.
Законотворческий процесс представляет собой совокупность стадий от создания до принятия нормативных правовых актов.
Законотворческий процесс включает в себя четыре основных этапа:
Понятие "законодательная инициатива" подразумевает право компетентных органов, граждан или общественных организаций возбуждения перед инстанцией, издающей законы, вопрос об издании, внесении изменений или отмене какого-либо закона или акта, причем такой запрос обязательно рассматривается парламентом, если предложение имеет необходимые обоснования.
Право законодательной инициативы имею: Президент страны, Совет Федерации, Правительство, депутаты Госдумы, Высший Арбитражный, Конституционный и Верховный суды, представительные органы всех субъектов РФ. Законопроекты должны рассматриваться Госдумой. Причем, законопроекты об отмене или введении налогов, о выпуске госзайма, об освобождении от налогов, об изменении государством своих финансовых обязательств, другие законопроекты, которыми предусматриваются расходы, покрываемые федеральным бюджетом, вносятся исключительно при условии, что есть заключение Правительства России.
Обсуждение законопроекта происходит на заседаниях Госдумы, где в него можно вносить изменения, поправки, дополнять законопроект новыми положениями или исключать ненужные.
Принимаются федеральные законы Госдумой – за них должно проголосовать большинство депутатов. В пятидневный срок закон должен быть передан Совету Федерации. Новый закон считается одобренным при условии голосования за него большинством членов СФ.
При отклонении федерального закона палаты создают согласительную комиссию, затем закон вновь рассматривает Госдума.
Если Госдума выразила несогласие с решением, принятым на Совете Федерации, принятым федеральный закон будет считаться, если на повторном голосовании его одобрили две трети депутатов Госдумы.
Некоторые законы, принимаемые Госдумой, должны обязательно рассматриваться в Совете Федерации. Это законы, которые связаны с федеральным бюджетом, федеральными сборами и налогами, финансовым, таможенным регулированием, кредитным и валютным правом, денежной эмиссией, защитой и статусом границы государства, объявлением войны и заключением мира, объявлением войны и мира, ратифицирующие и денонсирующие международные договора.
В пятидневный срок закон должен быть направлен Президенту на подписание и последующее обнародование в срок 14 дней. Но если Президент за этот срок отклонит поступивший документ, его вновь рассматривают Госдума и Совет Федерации.
Если закон при повторном рассмотрении получает одобрение двух третей депутатов Госдумы и членов СФ, Президент РФ должен в семидневный срок подписать его и обнародовать.
Но положения глав первой, второй и девятой Основного закона не могут быть отданы на рассмотрение Федерального Собрания. Если подобное предложение поддержат три пятых его членов и депутатов Госдумы, собирается Конституционное Собрание, которым или подтверждается неизменность положений Конституции, или разрабатывается новый ее проект, который считается принятым при одобрении двумя третями голосов членов КС или же рассматривается на референдуме. Конституция считается принятой при одобрении ее более чем половиной участвовавших в голосовании избирателей, и если голосовало более половины избирателей страны.
Любой федеральный закон должен быть официально опубликован в течение недели после подписания Президентом.
Источники официальной публикации - «Российская газета» либо «Собрание законодательства РФ».